Chrześcijanin w społeczeństwie

(209 - marzec - kwiecień 2016)

Podział władzy

Krzysztof Jankowiak

Jest wskazane, by każda władza była równoważona przez inne władze i inne zakresy kompetencji, które by ją utrzymywały we właściwych granicach

Mam wrażenie, że encykliki społeczne są najmniej znanymi z papieskich dokumentów. Owszem, gdy dana encyklika się ukazuje, jest szeroko omawiana, interesują się nią nie tylko media kościelne, ale również świeckie (bo społeczna). Później jednak jej praktyczna znajomość a zwłaszcza stosowanie wśród zaangażowanych katolików bywa niewielkie. Bardziej interesują nas dokumenty zajmujące się sprawami duchowymi, a katolicka nauka społeczna bywa dziedziną, o której istnieniu się wie, ale do której się nie sięga. A przecież, gdy pojawiają się problemy czy nowe zagadnienia w życiu publicznym, katolik powinien szukać odpowiedzi właśnie w katolickiej nauce społecznej.

Chciałbym przyjrzeć się, co katolicka nauka społeczna mówi o organizacji władzy w państwie.

Pierwszy temat ten poruszył papież Leon XIII w encyklice „Rerum novarum” – wielkiej encyklice będącej fundamentem całej katolickiej nauki społecznej. Współcześnie do Leona XIII nawiązał Jan Paweł II w encyklice „Centessimus annus” z 1991 r.: "Leon XIII wiedział, że do zapewnienia normalnego rozwoju ludzkich działań, zarówno duchowych, jak i materialnych, jedne i drugie bowiem są niezbędne, konieczna jest zdrowa teoria Państwa. Dlatego w jednym z punktów encykliki Rerum novarum przedstawia on organizację społeczeństwa opartą na trzech władzach – prawodawczej, wykonawczej i sądowniczej — co w tamtych czasach było nowością w nauczaniu Kościoła" („Centessimus annus”, n. 44).

„Organizacja społeczeństwa oparta na trzech władzach” – Leon XIII, a w ślad za nim Jan Paweł II, nawiązali do teorii trójpodziału władz, opracowanej najpełniej przez francuskiego filozofa Karola Monteskiusza (Charles Louis de Montesquieu, 1689-1755) w jego dziele „O duchu praw”. Monteskiusz uważał, że w państwie powinna być władza ustawodawcza, sprawowana przez dwuizbowy parlament, władza wykonawcza sprawowana przez monarchę oraz władza sądownicza sprawowana przez niezależne sądy. Co bardzo istotne, władze te powinny być nawzajem niezależne, winny się dopełniać, hamować i kontrolować.

Dlaczego trzy władze i dlaczego winny się nawzajem hamować? „Każda władza deprawuje, a władza absolutna deprawuje absolutnie” – to zdanie dziewiętnastowiecznego angielskiego historyka Lorda Actona. Monteskiusz oczywiście nie znał tej maksymy, ale jak najbardziej podzielał wyrażoną w niej myśl. Był przekonany, że posiadanie władzy skłania do jej nadużywania i łamania praw obywatelskich. Dlatego właśnie powinny być trzy niezależne od siebie władze – aby nikt nie miał pełni władzy.

Jan Paweł II w encyklice „Centessimus annus” właściwie powtarza argumentację Monteskiusza: "Ten porządek odzwierciedla realistyczną wizję społecznej natury człowieka, która wymaga odpowiedniego prawodawstwa dla ochrony wolności wszystkich. Dlatego jest wskazane, by każda władza była równoważona przez inne władze i inne zakresy kompetencji, które by ją utrzymywały we właściwych granicach. Na tym właśnie polega zasada „państwa praworządnego”, w którym najwyższą władzę ma prawo, a nie samowola ludzi (n. 44)."

Chciałbym tutaj zwrócić uwagę szczególnie na dwa sformułowania. „Realistyczna wizja społecznej natury człowieka” – papież odwołuje się tutaj do prawdy o słabości natury ludzkiej. Wszyscy zmagamy się ze skutkami grzechu pierworodnego, nierozumnym byłoby przypuszczenie, że wolne od tego byłyby osoby sprawujące władzę. „Najwyższą władzę ma prawo a nie samowola ludzi” – myślę, że warto tutaj podkreślić wyrażony przez Jana Pawła II szacunek dla prawa.

Monteskiuszowska koncepcja trójpodziału władz zyskała uznanie nie tylko w nauczaniu katolickim. Na niej już w XVIII wieku oparła się konstytucja Stanów Zjednoczonych, później odwoływały się do niej konstytucje kolejnych państw. Uczyniła to również polska konstytucja z 1993 r., która mówi w art. 10:

1. Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej.

2. Władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały.

Warto jeszcze zwrócić uwagę, iż zasadę trójpodziału władz odrzucił komunizm. Wspomina o tym Jan Paweł II w encyklice „Centessimus annus”: „Koncepcji tej w czasach współczesnych przeciwstawił się totalitaryzm” (n. 44). Komunistyczna teoria państwa przyjmowała zasadę jednolitości władzy, w której najwyższym organem był parlament a wszystkie inne władze były mu podporządkowane. Stwierdzenia „sejm może wszystko” mają rodowód wprost z komunizmu i są sprzeczne z katolicką nauką społeczną. Nie bez powodu Jan Paweł II w przywołanym na początku cytacie mówił o konieczności zdrowej teorii Państwa.

Praktyka

Zasada trójpodziału władz jest obecnie przyjmowana powszechnie w konstytucjach państwowych. Jak jej realizacja wygląda w praktyce?

Najbardziej konsekwentnie tę zasadę wcieliła konstytucja Stanów Zjednoczonych. Widać to szczególnie mocno na styku władzy wykonawczej i ustawodawczej. Władzę ustawodawczą sprawuje kongres, a władzę wykonawczą prezydent. Prezydent powołuje ministrów (nazywanych sekretarzami), nie ma funkcji premiera (czy analogicznej). Nie ma potrzeby uzyskiwania przez rząd wotum zaufania od parlamentu, natomiast senat (ale tylko senat) zatwierdza członków rządu zaproponowanych przez prezydenta. W praktyce oznacza to, że większość w Kongresie nie ma odzwierciedlenia w kształcie rządu ani kierunku polityki prowadzonej przez prezydenta.

Inaczej jest jednak w większości innych państw, gdzie rząd powoływany jest przez parlament i to on jest główną władzą wykonawczą – kompetencje występującego w większości państw prezydenta są mniej lub bardziej ograniczone, często wybierany jest również przez parlament albo przez specjalne kolegium elekcyjne, nie pochodzące z powszechnych wyborów.

Warto jednak zauważyć, że parlament z reguły nie ma pełnej władzy nad rządem. Uregulowania w poszczególnych państwach są różne, np. w Polsce do odwołania rządu potrzebne jest tzw. konstruktywne wotum nieufności – sejm może odwołać rząd tylko wówczas, gdy jednocześnie zaproponuje nowego kandydata na premiera. Bywały więc w Polsce kilkakrotnie rządy, które nie miały większości parlamentarnej. Również zmiany pojedynczego ministra dokonuje na wniosek premiera prezydent, zupełnie bez angażowania sejmu.

Natomiast władza sądownicza sprawowana jest we wszystkich praworządnych państwach całkowicie niezależnie, przez zawodowych sędziów, powoływanych w specjalnym trybie na czas nieokreślony i nieodwoływalnych. Niewątpliwie ta władza nie pochodzi z wyboru i przeciętny obywatel nie ma żadnego wpływu na jej personalny kształt. To jednak okazuje się być najlepszą gwarancją jej niezawisłości i niezależności od władzy wykonawczej. Pomysły sędziów powoływanych na kadencje w powszechnych wyborach pojawiały się regularnie w państwach totalitarnych, stając się narzędziem podporządkowywania sędziów władzy.

Kultura polityczna

Aby system trójpodziału władz mógł realnie działać, musi w danym społeczeństwie istnieć odpowiedni poziom kultury politycznej czyli poziom rozumienia i szacunku dla prawa oraz instytucji państwowych. Trzy władze mają być bowiem niezależne od siebie, zarazem jednak muszą w wielu wypadkach ze sobą współdziałać. I tak naprawdę najczęściej to współdziałanie opiera się na założeniu, że nawzajem będą szanować swoje kompetencje i wypełniać wynikające z tego obowiązki. Z reguły nie ma żadnych regulacji wymuszających współdziałanie lub przewidujących, co się stanie, gdy któraś z władz nie wypełni ciążących na niej obowiązków. Taka sytuacja mówiąc obrazowo „nie mieści się w głowie”.

Jeśli nie ma odpowiedniego poziomu kultury politycznej, trójpodział władz działa z najwyższym trudem lub nie działa w ogóle. System władz przyjęty w USA znakomicie funkcjonuje od ponad 200 lat, wszelkie próby jego przeniesienia do innych krajów nieuchronnie kończyły się dyktaturą – były to jednak państwa latynoamerykańskie, gdzie poziom kultury politycznej był bardzo niski.

Z historycznych przykładów można przytoczyć sytuację po rewolucji październikowej w Rosji, gdzie w powszechnych wyborach wyłoniono Konstytuantę, w której jednak komuniści nie zyskali większości. Konstytuanta zebrała się na jednym posiedzeniu, po czym gdy komuniści zorientowali się, że nie da rady nią sterować, po prostu kazali się jej rozejść. Co mieli zrobić posłowie? Tak naprawdę nie mogli nic. Taki był wstęp do jednej z najbardziej ponurych dyktatur w dziejach.

Niekiedy doświadczenia danego kraju wpływają na wprowadzenie przepisów, które mają zapobiegać nieszanowaniu jednej władzy przez drugą. W Polsce na przykład konstytucja opisuje bardzo szczegółowo tryb powołania rządu – najkrócej mówiąc inicjatywa przechodzi kilkakrotnie z rąk prezydenta do parlamentu. Nigdzie na świecie nie ma takiej procedury. Zawsze, jeśli ukształtuje się większość parlamentarna, prezydent powołuje na premiera osobę wskazaną przez tę większość, choćby sam reprezentował inne ugrupowanie. Nikomu „nie mieści się w głowie”, by mogło być inaczej. Autorom naszej konstytucji po doświadczeniach pierwszego prezydenta pochodzącego z wyborów powszechnych i zjawisku zwanym „falandyzacją prawa” pewne rzeczy musiały zmieścić się w głowie, stąd tak szczegółowa procedura.

Trzeba jednak zauważyć, że i tak nigdy nie jest się w stanie przewidzieć wszystkich szczegółowych sytuacji, które mogą się zdarzyć. Np. w większości krajów prezydent podpisuje ustawy uchwalone przez parlament. W niektórych (np. w Polsce) może zgłosić weto, ale jeśli parlament weto odrzuci i tak musi podpisać ustawę, z którą się nie zgadza. A co, jeśli tego nie zrobi? Taka sytuacja nie jest przewidziana – „nie mieści się w głowie”, by tak mogło się zdarzyć.

Podobnie parlament uchwalając budżet przeznacza środki na funkcjonowanie innych władz i rozmaitych instytucji publicznych od władz niezależnych. Czy mógłby po prostu nie dać żadnych środków? Teoretycznie nie jest to wykluczone, w praktyce nigdy się nie zdarzyło – kultura polityczna na to nie pozwala.

Podałem te dwa przykłady, można przytaczać ich wiele więcej. W państwie praworządnym „najwyższą władzę ma prawo” – stwierdził Jan Paweł II. Od postaw obywateli tego państwa, a zwłaszcza od postaw osób pełniących funkcje publiczne zależy, na ile stanie się to rzeczywistością.